Pokaż/Ukryj opcje strony

Kwitnące partnerstwo: publiczno-prywatne

data publikacji: 28 Listopada 2013

autor: Jacek Krzemiński

Jest dziedzina, której niestraszne ani obecne globalne spowolnienie gospodarcze ani kryzys zadłużeniowy wielu państw. To tzw. partnerstwo publiczno-prywatne (PPP), które przeżywa dziś na świecie rozkwit i ma przed sobą dobre perspektywy. Jeszcze w 1997 r. tylko 5 krajów stosowało je przy realizowaniu publicznych inwestycji i usług. W 2010 r. takich państw było już ponad 100, a wartość projektów PPP w samej Europie sięgnęła 250 mld euro. Z czego wynika rosnąca popularność PPP i na czym ono polega?

By zrozumieć istotę partnerstwa publiczno-prywatnego, najlepiej opisać je na przykładach. Oto kilka z nich. Najbardziej spektakularny to budowa tunelu pod Kanałem La Manche. Jeszcze w latach 80. rząd francuski oraz brytyjski wspólnie ogłosiły i rozstrzygnęły przetarg na wybór prywatnej firmy, która wybuduje na własny koszt ów tunel, potem będzie go eksploatować przez 55 lat, zarabiając na pobieraniu opłat za przejazd nim, a następnie przekaże na własność obu państwom.

Ten model to jeden z najpopularniejszych modeli partnerstwa publiczno-prywatnego. W Polsce zastosowano go m.in. przy budowie autostrady A2 między Koninem a Nowym Tomyślem. Zbudowała ją za pomocą własnych środków finansowych, ale na gruntach wykupionych przez państwo, spółka Autostrada Wielkopolska. Na tej samej zasadzie powstają w centrach kolejnych polskich miast podziemne parkingi. Ich prywatni inwestorzy zarabiają na opłatach za korzystanie z nich, a po określonym z góry okresie muszą przekazać te parkingi lokalnym samorządom.

Drugi, popularny model PPP, zastosowany w naszym kraju m.in. przy budowie autostrady A1 z Gdańska do Torunia, przewiduje tzw. opłatę za dostępność. Na czym on polega? A1 na tym odcinku budowała firma Gdańsk Transport Company, także na własny koszt i na państwowych gruntach. Teraz zarządza tą drogą i utrzymuje ją. Wpływy z opłat za przejazd autostradą trafiają do kasy państwa, które z kolei regularnie uiszcza na rzecz Gdańsk Transport Company tzw. opłatę za dostępność tej drogi. Czyli, mówiąc prostszym językiem, za jej udostępnienie kierowcom. Spółka będzie w taki sposób eksploatować ten odcinek A1 do 2039 r., po czym przejmie go państwo.

W PPP wynagrodzenie dla prywatnego inwestora może przybierać różną formę. Władze Warszawy niedawno rozstrzygnęły przetarg na projekt partnerstwa publiczno-prywatnego, polegający na wymianie i utrzymaniu setek wiat przystankowych. W zamian za sfinansowanie tej inwestycji partner prywatny będzie miał prawo - przez cały okres trwania umowy – udostępniać odpłatnie powierzchnię reklamową na przystankach. Inny znany polski przykład to przebudowa dworców kolejowych przez inwestorów prywatnych. Jako wynagrodzenie za ich modernizację czy budowę zupełnie nowych dworców przejmują oni i podnajmują część komercyjną tych gmachów (pomieszczenia na sklepy i punkty usługowe). Ale udostępnia im się także za darmo przylegające do dworców tereny publiczne, na których mogą wznosić  biurowce czy centra handlowe i zarabiać na ich wynajmie.

Powyższe przykłady pokazują, że zakres stosowania PPP może być bardzo szeroki. Przy jego wykorzystaniu buduje się dziś m.in. spalarnie odpadów, ale i szpitale, szkoły, a nawet mieszkania komunalne i więzienia (główną z form wynagrodzenia dla prywatnych inwestorów jest w tych przypadkach wspomniana już wyżej opłata za dostępność). Modernizuje się też i rozwija sieci wodociągowo-kanalizacyjne. W Gdańsku od lat 90. XX w. tamtejszymi wodociągami i kanalizacją zarządza prywatna firma - francuski Saur. Nie jest ich właścicielem, bo w dalszym ciągu należą one do miasta, ale na własny koszt je utrzymuje, remontuje i rozbudowuje, zarabiając na opłatach za wodę i ścieki. Miasto nie tylko nie musi w tę sieć inwestować, ale pobiera także od firmy Saur czynsz dzierżawny. 

Krapkowice koło Opola, posiłkując się partnerstwem publiczno-prywatnym, postanowiły zmierzyć się z brakiem w tym mieście żłobków. Te publiczne zlikwidowano w latach 90. ze względu na wysoki koszt ich utrzymania. Prywatne nie powstały. Zamiast wydawać grube miliony na budowę nowych, publicznych placówek (a tak zwykle samorządy rozwiązują ten problem), Urząd Miasta Krapkowice w drodze przetargu wydzierżawił budynki od osób prywatnych. Następnie ogłosił przetarg na ich adaptację na żłobki i poprowadzenie ich, obciążając wykonawców kosztami dzierżawy budynków. Władze miasta zaoferowały im ze swej strony dotacje na wyposażenie i adaptację pomieszczeń oraz comiesięczne dopłaty do każdego przebywającego w żłobku dziecka (około 200 zł). Celem tych dopłat miało być obniżenie opłat dla rodziców, aby  były zbliżone do obowiązujących w placówkach publicznych w regionie. Przedsięwzięcie zakończyło się otwarciem dwóch nowych żłobków oferujących 50 miejsc po umiarkowanym czesnym.

Skąd wzięło się partnerstwo publiczno-prywatne? Przy wykonywaniu usług publicznych korzystano z prywatnego kapitału już w czasach starożytnych. Sięgnięto po niego przy budowie Kanału Sueskiego, ale i np. przy rozbudowie sieci tramwajowej w Łodzi w latach 20. ubiegłego wieku. Jednak jeszcze niedawno ta formuła była rzadko stosowana. Zaczęła się ona upowszechniać dopiero w latach 90. XX w. Co było tego przyczyną? Irena Herbst, prezes Fundacji Centrum PPP, wskazuje w swych publikacjach, że kilka dekad temu w krajach zachodnich zaczęły gwałtownie rosnąć wydatki państwa i samorządów. Było to skutkiem szybkiego postępu technicznego, rozwoju nauki i demokratyzacji tamtejszych społeczeństw. Z powodu postępu technicznego trzeba było w przyspieszonym tempie wymieniać istniejącą infrastrukturę publiczną, np. tory kolejowe, aby mogły po nich jeździć nowe szybsze pociągi.

Wachlarz inwestycji publicznych powiększyła też postępująca w kolejnych krajach demokratyzacja, która skutkowała rozszerzeniem odpowiedzialności władzy publicznej o zapewnienie wszystkim obywatelom danego kraju równego dostępu do możliwie wielu dóbr, do zdobyczy cywilizacyjnych. Następstwem tych zmian było nie tylko budowanie pewnych elementów infrastruktury publicznej (np. kanalizacji) tam, gdzie jej dotąd nie było, chociażby na terenach wiejskich, ale także nałożenie na państwo i samorządy nowych obowiązków, m.in. ochrony środowiska i zabytków, dostosowywania miejskiej infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych, czy zapewnienie powszechnego dostępu do szerokopasmowego Internetu. W konsekwencji rosła też liczba urzędników, a wraz z nią wydatki na administrację publiczną.

Jednocześnie od lat 70 XX w. w krajach zachodnich narastał społeczny opór społeczny przed podwyższaniem podatków. Coraz bardziej popularne stawały się liberalne hasła gospodarcze. Upowszechniał się pogląd, że zwiększanie poziomu fiskalizmu państwa jest nieracjonalne, bo negatywnie wpływa na gospodarkę, przez co w dłuższej perspektywie może prowadzić do kurczenia się wpływów podatkowych (zgodnie z tzw. krzywą Laffera). Te dwie tendencje – radykalny wzrost wydatków publicznych i jednocześnie nacisk na ich ograniczanie – kłóciły się ze sobą, prowadząc do kryzysowych sytuacji. Szukano więc sposobu jak je pogodzić. W niektórych krajach najpierw postawiono na prywatyzację usług publicznych. Za jej sprawą odpowiedzialność za ich poziom i zakres przerzucano na sektor prywatny. Skutki stosowania tej metody nie były jednak zbyt zachęcające. Dodatkowo nie wszystkie usługi publiczne dało się sprywatyzować (np. w przypadku sądownictwa czy wojska). Najlepszym tego przykładem była Wielka Brytania, gdzie za rządów Margaret Thatcher wdrażano bardzo szeroki program prywatyzacyjny. Państwo sprzedało tam nawet linie kolejowe. Potem okazało się jednak, że w rękach prywatnych właścicieli ich stan, zamiast się poprawiać, pogarsza się. Podobnie było w przypadku kilku innych sprywatyzowanych usług publicznych.

Brytyjski rząd zaczął więc szukać rozwiązania, które zastępowałoby prywatyzację, ale jednocześnie pozwalałoby sięgać po zasoby prywatnego kapitału. Z tych powodów Wielka Brytania sięgnęła po partnerstwo publiczno-prywatne i zaczęła je stosować na bardzo szeroką skalę. Dzięki temu stała się i pozostaje po dziś dzień światowym liderem w tej dziedzinie. Tylko w latach 1998-2007 zrealizowano w tym kraju kilkaset projektów PPP, na łączną sumę 50 mld dolarów. W ostatnich latach wartość inwestycji publicznych w Wielkiej Brytanii wzrosła prawie pięciokrotnie*, co przypisuje się właśnie upowszechnieniu tam partnerstwa publiczno-prywatnego. Do jego pionierów należały także Japonia, Australia, RPA i Austria. Potem za ich przykładem poszła cała Europa. Dziś PPP stosuje się w zdecydowanej większości krajów świata, poszerza się lista dziedzin, w których jest ono wdrażane, z roku na rok przybywa projektów prowadzonych przy jego użyciu (w samej Europie zrealizowano ich dotąd 1400). W każdym z tych państw występuje bowiem ten sam problem: rosnące oczekiwania społeczne co do zakresu i standardu usług świadczonych przez państwo i samorządy, za którymi nie nadąża wzrost funduszy publicznych. Ten problem nasila obecne globalne spowolnienie gospodarcze i kryzys zadłużeniowy wielu państw, który zmusza je do ostrych cięć budżetowych. Takie okoliczności bardzo sprzyjają dalszemu upowszechnianiu PPP, bo pozwala ono utrzymać dotychczasowy poziom inwestycji publicznych bez zwiększania wydatków państwa i samorządów.

Z drugiej strony doświadczenia Wielkiej Brytanii oraz innych krajów pokazały, że partnerstwo publiczno-prywatne ma wiele innych zalet poza możliwością zwiększenia inwestycji publicznych przy pomocy prywatnego kapitału. Po pierwsze, w przeciwieństwie do standardowej prywatyzacji usług publicznych (polegającej m.in. na sprzedaży firm, które te usługi świadczą) pozostawia odpowiedzialność za ich poziom po stronie administracji publicznej. Po drugie, inwestycje realizowane tą metodą są tańsze - średnio o 15-17 proc. - i dużo częściej realizowane bez opóźnień w stosunku do przedsięwzięć publicznych wykonywanych tradycyjnym sposobem. Rzadziej też przekracza się ich zaplanowany budżet. Usługi oferowane w ramach PPP są na ogół wyższej jakości, a czasem także tańsze od tych świadczonych przez sektor publiczny. Dlaczego? Po pierwsze partnerem prywatnym przy takich przedsięwzięciach zostają zwykle firmy, które od lat specjalizują się w danej dziedzinie i znają się na niej lepiej niż urzędnicy. Mogą też korzystać z efektu skali swej działalności i dzięki temu taniej oferować swe usługi. Za przykład niech posłuży poznańska spalarnia śmieci. Samorząd Poznania nigdy dotąd nie zlecał i nie nadzorował budowy takiego obiektu, nie eksploatował go, więc wolał, żeby inwestycją zajęła się doświadczona w tym obszarze firma. Dlatego m.in. zdecydował się w tym przypadku na PPP.

Po drugie partner prywatny oczekuje zwrotu poniesionych nakładów i zysku. Z im większą dyscypliną i racjonalnością podejdzie do kosztów przedsięwzięcia, które ma realizować na zlecenie publicznej instytucji, im efektywniejsze ono jest, tym więcej na nim zarobi. Nie może więc np. pozwolić sobie na przeciąganie się budowy, bo to zwiększa jej koszty. Jeśli jego jedynym wynagrodzeniem są opłaty za korzystanie z jakiejś usługi (np. z basenu), wtedy też bardzo zależy mu, żeby jej użytkowników było jak najwięcej i jak najczęściej po nią sięgali. Administracja publiczna nie jest tak zmotywowana.

Po trzecie w przedsięwzięciu PPP partner prywatny ocenia je, analizuje i projektuje, biorąc pod uwagę cały okres jego trwania. A jest to często kilkadziesiąt lat. Liczy całość kosztów, które trzeba ponieść przez wiele lat użytkowania. Tak konstruuje swą ofertę, projektuje oraz realizuje inwestycję, żeby mógł docelowo osiągnąć z niej dodatni zwrot.


* Raport Ireny Herbst i Aleksandry Jadach-Sepioło pt. "Raport z analizy danych zastanych - na potrzeby "Analizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego" dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości".