Pokaż/Ukryj opcje strony

Kiedy i dlaczego rządy decydują o wysokości niektórych cen?

data publikacji: 10 Kwietnia 2013

autor: Jacek Krzemiński

W Polsce w okresie PRL, tak jak w innych krajach socjalistycznych, rząd ustalał ceny bardzo wielu towarów i usług. Co ciekawsze, również po 1989 roku współdecyduje o wysokości niektórych cen, m.in. prądu i gazu. Podobnie dzieje się w innych krajach z gospodarką wolnorynkową, także tych uznawanych za najbardziej liberalne, np. w Stanach Zjednoczonych. Z czego to wynika i czy jest konieczne?

Władze polityczne zapoczątkowały tę tradycję na długo przed powstaniem pierwszych krajów socjalistycznych, których rządy chciały mieć pod kontrolą całą gospodarkę, a więc i ceny. Jednym z pierwszych był Dioklecjan - cesarz Imperium Rzymskiego w latach 284-305. W ramach swych reform, mających poprawić sytuację ekonomiczną cesarstwa, wydał w 301 r. dekret o nazwie „Edictum de pretiis rerum venalium”, wprowadzający maksymalne ceny rozmaitych produktów i usług. Za jego nieprzestrzeganie groziły bardzo surowe kary. Jednym z głównych celów owego dekretu było powstrzymanie galopującej inflacji, ograniczenie wzrostu cen. To jednak się nie udało, a co gorsza dekret doprowadził do tego, że wielu towarów zaczęło brakować. Bo ich wytwórcom rychło przestało się opłacać sprzedawanie swych wyrobów po wyznaczonych przez cesarza cenach. Nic więc dziwnego, że zarządzenie zostało cofnięte.

Wielkim powrotem do takich - podobnie motywowanych - prób ręcznego sterowania cenami był wiek XX. Dotyczyło to nie tylko krajów bloku socjalistycznego, ale i powojennej Polski, w której przez lata funkcjonowała Państwowa Komisja Cen - ustalająca, ile mają one wynosić (dlatego nazywano je wówczas urzędowymi). Jak to wyglądało w praktyce? Oto fragment przykładowego zarządzenia tej komisji z 15 grudnia 1956 r., dotyczącego cen używanych samochodów:

„Paragraf 1.

Ustala się następujące ceny detaliczne na samochody marek i typów (modeli), na które brak obowiązujących cenników:
Samochody o pojemności cylindrów powyżej 3500 cm – 70 tys. zł, 2501-3500 cm – 60 tys. zł, 1501-2500 cm – 50 tys. zł, 1001-1500 cm – 38 tys. zł, 501-1000 cm - 32 tys. zł, poniżej 500 cm – 25 tys. zł.

Paragraf 2.

Przy sprzedaży samochodów używanych ceny cennikowe oraz ceny ustalone w paragrafie 1 pomniejsza się o kwotę odpowiadającą stopniowi zużycia samochodu”.

Rządom krajów socjalistycznych nie udawało się jednak – tak, jak za Dioklecjana – poskromić potwora inflacji przy pomocy administracyjnego, odgórnego ustalania cen. Na swej skórze doświadczyły tego także XX-wieczne kraje kapitalistyczne. W sierpniu 1971 r. ówczesny rząd Stanów Zjednoczonych zdecydował o zamrożeniu na kilka miesięcy wszystkich cen, po to, żeby zahamować ich wzrost. To zbiło inflację, ale na bardzo krótko. Niedługo potem znów zaczęła ona szybko rosnąć. W 1973 r. doszła do bardzo wysokiego – jak na rozwiniętą gospodarkę – poziomu: 7 proc. W tym samym roku w USA uderzył kryzys energetyczny, wywołany gwałtownym wzrostem cen ropy. Benzyna w ciągu kilku miesięcy podrożała tam o ponad 40 proc. Rząd Stanów Zjednoczonych postanowił zahamować dalsze podwyżki, wprowadzając maksymalne ceny paliw. Efekt był taki, że na stacjach zaczęło brakować benzyny. Nie pomogły w tym posunięcia administracji, mające ograniczyć zużycie paliwa - wprowadzenie zakazu sprzedaży benzyny w niedzielę (zniesionego po paru miesiącach), czy ograniczenie dopuszczalnej prędkości na amerykańskich drogach.
 

Opisany wyżej mechanizm działa w dwie strony, także w sytuacji, gdy presja państwa lub rynku prowadzi do zaniżenia cen danego towaru czy grupy towarów. Zaś rząd, próbując naprawić sytuację, wprowadza minimalne ceny tych produktów, by ich wytwórcy mogli na swej działalności zarabiać. Tak było w Ghanie, gdzie władze ustaliły minimalną cenę skupu ziarna kakaowca (używanego, oczywiście, do produkcji kakao) od rolników. Gdy to zrobiły, ów kraj stracił pozycję światowego lidera rynku kakao, bo ubyło chętnych do zaopatrywania się weń właśnie w tym państwie. Kiedy zaś rząd wycofał minimalne ceny ziarna kakaowca, Ghana znów została numerem jeden w jego produkcji.

Mimo takich doświadczeń wiele państw, w tym zdecydowana większość krajów rozwiniętych, po dziś dzień ustala lub przynamniej współdecyduje o poziomie cen niektórych towarów i usług. Dlatego, że wydaje się to w określonych przypadkach po prostu konieczne. Tak jest przede wszystkim w odniesieniu do tzw. monopoli naturalnych, czyli przedsiębiorstw, będących właścicielami i zarządcami sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, energetycznych czy telekomunikacyjnych. Taka infrastruktura jest tak droga w budowie i utrzymaniu, że bardzo rzadko opłaca się na tym polu konkurencja. To znaczy, że jeśli gdzieś już istnieje sieć gazowa, energetyczna czy wodociągowo-kanalizacyjna, to raczej nikomu nie będzie się opłacać budować tam równoległych do nich nitek gazociągu, kanalizacji, wodociągu czy linii energetycznych. Nieco inna sytuacja jest tylko na rynku telekomunikacyjnym, na którym dawnym monopolistom (w Polsce - Telekomunikacji Polskiej) wyrosła bardzo silna i liczna konkurencja w postaci telekomów komórkowych. Jeszcze inaczej wygląda to w branży ciepłowniczej, gdzie duże ciepłownie wraz ze swymi sieciami do przesyłu ciepłej wody (ciepłociągami) są gdzieniegdzie zastępowane lokalnymi kotłowniami gazowymi. Ale te drugie też są uzależnione od naturalnego monopolisty, z tą różnicą, że od innego - od zarządcy sieci gazociągów.

Innymi słowy w wyżej wymienionych przypadkach mamy na ogół do czynienia z firmami o niemal monopolistycznej, dominującej pozycji na rynku, które mogłyby dowolnie podnosić ceny (nie muszą zabiegać o względy klientów, bo ci i tak są na nich skazani). Mogłyby, gdyby państwo nie ograniczało im tej możliwości. Państwo robi to na dwa sposoby. Pierwszy jest praktykowany od dawna, w wielu krajach, także w Polsce i w uchodzących za bardzo liberalne Stanach Zjednoczonych. Polega na tym, że zarządca sieci gazowej, energetycznej czy wodociągowo-kanalizacyjnej musi uzgodnić z państwowym regulatorem bądź z władzami lokalnymi wysokość opłat za wodę, odbiór ścieków, prąd, ciepło czy gaz. Jak to wygląda w praktyce? Zacznijmy od wody i ścieków, bo w tym przypadku mechanizm ustalania cen jest prostszy. Przynajmniej w Polsce. W naszym kraju sieć wodociągowo-kanalizacyjna oraz zarządzające nią przedsiębiorstwa, w zdecydowanej większości należą do samorządów lokalnych. Niezależnie jednak od tego, czy zarządca takiej sieci to firma komunalna czy prywatna, musi ona, chcąc zmienić swe ceny, trzymać się zasad zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ta ustawa określa m.in. co można uwzględnić przy wyznaczaniu taryf za wodę i ścieki. Można uwzględnić nie tylko koszty eksploatacyjne i administracyjne (wziąwszy także pod uwagę spodziewany ich wzrost w danym roku), ale również „zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia” oraz wydatki na niezbędne inwestycje. Po określeniu wysokości opłat (taryf) na dany rok, firma wodociągowo-kanalizacyjna musi je przedłożyć do zatwierdzenia radzie gminy bądź miasta. Jeśli ta odrzuci zaproponowane stawki (co się zdarza), zarządca sieci wodociągowo-kanalizacyjnej może odwołać się od tej decyzji do sądu. Sąd jednak, rozstrzygając spór, musi trzymać się zapisów, dotyczących wyznaczania taryf, zawartych w wyżej wymienionej ustawie. Reasumując, w Polsce, ale także w wielu innych krajach, nie ma mowy o dowolnym, pozbawionym jakiejkolwiek kontroli podwyższaniu cen za wodę i ścieki.
 

Podobnie jest w przypadku cen energii – prądu, ciepłej wody oraz gazu. Ich dostawcy muszą swoje ceny zatwierdzać w państwowym Urzędzie Regulacji Energetyki (URE). Gdy dostawca chce podwyższyć swe stawki, musi to uzasadnić w podobny sposób, jak w przypadku ustalania taryf za wodę i ścieki. Musi również udowodnić, że zaplanowane podwyżki są konieczne. Jeśli, dla przykładu, firma realizując nowe inwestycje lub przy wzroście kosztów nie podwyższy opłat, będzie musiała dokładać do interesu lub zabraknie jej pieniędzy na planowane przedsięwzięcia inwestycyjne.

Państwowy regulator jest jednak między młotem a kowadłem. Z jednej strony zwykli ludzie oczekują od niego, że zapewni ceny energii na jak najniższym poziomie. Zaś z drugiej są dostawcy, którzy, unikając konkurencji, bywają bardzo nieefektywni, miewają koszty rozdęte do granic możliwości. Tymczasem te koszty, przypomnijmy, to podstawa do ustalania wysokości taryf. Państwowy regulator może zakwestionować tak zawyżone koszty, ale to po jego stronie jest obowiązek udowodnienia, że one są rzeczywiście zawyżone. Znalezienie w tym przypadku bezspornych dowodów jest dość trudne. To z kolei skutkuje tym, że wiele przedsiębiorstw energetycznych w Polsce, szczególnie tych państwowych, cierpi wciąż na przerost kosztów, nie racjonalizuje ich tak, jak mogłoby i powinno. Efekt jest taki, że w naszym kraju ceny energii należą – przy uwzględnieniu siły nabywczej Polaków – do najwyższych w Europie.

Niektórzy eksperci wskazują, że regulacja cen energii w Polsce byłaby lepsza, gdyby uwzględniała i premiowała działania firm energetycznych, mające na celu racjonalizację ich kosztów, zwiększenie efektywności. Dziś takie działania się nie opłacają, bo jeśli firma zmniejszy swe koszty, to będzie musiała zaproponować też niższe taryfy, bo są one przecież kalkulowane w oparciu o jej wydatki. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku gazu. Zdecydowana większość sieci gazowej w Polsce należy do kontrolowanego przez państwo koncernu PGNiG. Ma on dzięki temu ponad 90 proc. rynku dostaw gazu ziemnego w naszym kraju, a także wydobycia tego surowca z polskich złóż. Jego eksploatowane krajowe zasoby wystarczają na razie jednak tylko na pokrycie 1/3 naszego zużycia gazu. Resztę musimy importować. Głównie z Rosji. PGNiG zwiększa wydobycie gazu w kraju, ale bardzo powoli. Mógłby szybciej, ale to nie bardzo mu się opłaca. Krajowy gaz jest dużo tańszy od tego z importu, więc PGNiG musi go też taniej sprzedawać swoim odbiorcom. Dlatego zamiast szybko zwiększać krajowe wydobycie, angażuje się w poszukiwanie złóż za granicą, bo to mu się bardziej opłaca. Tam bowiem sprzedaje gaz hurtowo, a cen hurtowych tego surowca państwo zwykle nie reguluje.

W Unii Europejskiej odpowiedzią na wyżej opisane problemy jest tzw. liberalizacja rynków: telekomunikacyjnego i energetycznego. Liberalizacja mająca doprowadzić do tego, żeby tzw. zasiedziałym, od lat działającym firmom (mającym - dzięki temu oraz tworzonej od początku ich istnienia infrastrukturze – dominującą pozycję na rynku) wyrosła nowa, silna konkurencja. W przypadku telefonii stacjonarnej polegało to na zmuszeniu dotychczasowych monopolistów (tzw. narodowych telekomów) do tego, żeby udostępniali swoją rozbudowaną sieć innym firmom telekomunikacyjnym. Oczywiście, odpłatnie. Dzięki temu w Polsce, takie firmy jak Netia czy Dialog, mogły zaoferować klientom usługi telefonii stacjonarnej i internetu, bazując na infrastrukturze, należącej do Telekomunikacji Polskiej. To z kolei doprowadziło na tym rynku do powstania rzeczywistej konkurencji, a w ślad za tym do pełnego uwolnienia rynku usług telefonicznych.

Podobnie liberalizacja przebiega na rynku energetycznym. Koncerny, do których należą sieci energetyczne i gazowe, musiały wydzielić ze swych struktur spółki handlujące prądem czy gazem. Tak, żeby owe spółki działały osobno, a sieć przesyłowa tych koncernów mogła służyć innym firmom sprzedającym gaz czy prąd. Klienci zaś dostali prawo zmiany dostawcy energii. Nie byli już skazani na firmę, która jest właścicielem sieci przesyłowej. Dzięki temu na tych rynkach rozwija się konkurencja. W Polsce jest już ona na tyle silna, że częściowo zostały uwolnione u nas taryfy na energię elektryczną (regulowane są jeszcze tylko stawki dla gospodarstw domowych). Natomiast jej ceny w wyniku rynkowej rywalizacji producentów zaczęły ostatnio spadać. Teraz zaczynają być uwalniane ceny gazu (jeszcze w tym roku ma być zniesiona regulacja taryf za gaz dla przemysłu). Trzeba jednak przy tym pamiętać, że nasze rachunki za energię składają się z dwóch głównych elementów: stawki za sam prąd, ciepło czy gaz oraz opłaty za ich przesył. Uwalnianie cen dotyczy tylko tego pierwszego elementu, bo na rynku przesyłu nie ma i raczej nie będzie prawdziwej konkurencji.