Pokaż/Ukryj opcje strony

Pocztowe monopole - dlaczego są likwidowane i czym to skutkuje?

data publikacji: 18 Września 2013

autor: Jacek Krzemiński

Coraz więcej krajów ogranicza, a często całkowicie likwiduje, monopol państwowych poczt na przesyłanie listów. Najbardziej zaawansowane są w tym państwa UE: od stycznia 2013 r. w żadnym z unijnych krajów nie ma już monopoli pocztowych. Z początkiem tego roku zniesiono je m.in. w Polsce, Czechach, na Słowacji i Węgrzech. Z czego to wynika i czym skutkuje? Czy taka liberalizacja prowadzi np. do obniżek cen za dostarczanie listów?

W krajach rozwiniętych do dziś zdecydowana większość rynku przesyłek listowych jest w rękach tzw. narodowych operatorów pocztowych, którzy na ogół wciąż są firmami państwowymi (sprywatyzowano tylko kilka z nich, m.in. niemiecką Deutsche Post, holenderską PostNL i austriacką Osterreichische Post). Ciekawe rozwiązanie zastosowano w – uchodzących za liberalne – Stanach Zjednoczonych. Tamtejsza państwowa poczta (United States Postal Services - USPS), działająca po dziś dzień jako agenda rządowa, ma wciąż zapewniony częściowy monopol na przesyłanie listów.

Kiedy powstały narodowe poczty? Początki działalności pocztowej sięgają średniowiecza. W Europie tworzyli je na ogół ówcześni władcy – królowie i cesarze - jako jedno z narzędzi administrowania państwem. Tak było również w Polsce. Pierwszymi „listonoszami” w naszym kraju byli posłańcy, którzy przewozili korespondencję królów i książąt. By mogli szybciej się przemieszczać, wprowadzono tzw. system podwodowy, umożliwiający wielokrotną zmianę koni i wozu. Do ich dostarczania została zobowiązana miejscowa ludność, która najpierw robiła to bezpłatnie, a potem otrzymywała za to wynagrodzenie, opłacane z podatku podwodowego nałożonego na wszystkie osiedla stanowiące własność królewską.

W XVI w. polscy królowie zaczęli zastępować to rozwiązanie stałymi, regularnymi połączeniami pocztowymi. W tym samym wieku owe połączenia „skomercjalizowano”. To znaczy, że mogła już z nich korzystać nie tylko administracja królewska, ale wszyscy zainteresowani - oczywiście odpłatnie. To była pierwsza w Polsce instytucja, działająca podobnie jak dzisiejsza poczta.

Równolegle własne systemy przesyłania korespondencji tworzyły klasztory, sądy, miasta, kupcy oraz uniwersytety, ale były one tylko uzupełnieniem poczty królewskiej.

W kolejnych wiekach, wraz z zastępowaniem monarchii innymi ustrojami, stworzone przez królów i cesarzy poczty przekształcały się w rządowe instytucje. Usługi pocztowe były bowiem aż do XX w. na tyle ważne dla rozwoju i sprawnego funkcjonowania państwa, że władze wielu krajów nie chciały ich oddawać w prywatne ręce. Z tego też powodu poczty (jako państwowe agendy) dostawały – usankcjonowany prawnie – monopol na przesyłanie listów, a nawet paczek na terytorium danego kraju. To znaczy, że tylko one miały prawo tym się zajmować. Państwowi monopoliści pocztowi nie musieli więc walczyć o klienta, czego rezultatem było częste oferowanie usług kiepskiej jakości, do tego dość drogich. Monopoliści byli mało efektywni i niezainteresowani ulepszeniami, charakteryzowali się przerostem kosztów i zatrudnienia.

Ten stan rzeczy zaczął się zmieniać dopiero w ostatnich dekadach. Najpierw dopuszczono konkurencję na rynku paczek, m.in. w krajach zachodnich, a po 1989 r. i w naszej części Europy, w tym w Polsce. Taka liberalizacja przyniosła szybki rozwój konkurencji, czego rezultatem była obniżka cen oraz poprawa jakości usług. Zwykli ludzie na tych zmianach korzystali, płacąc mniej za lepsze usługi. Z tego m.in. powodu niektóre państwa zaczęły, jeszcze w latach 90. XX w., uwalniać także inne usługi pocztowe, głównie przesyłanie listów. Wśród nich znalazły się Niemcy i Szwecja. Ten drugi kraj całkowicie zliberalizował swój rynek pocztowy już w 1993 r. Niemcy robiły to stopniowo, najpierw znosząc monopol państwowej poczty na cięższe przesyłki listowe, a dopiero w 2008 r. na te, których jest najwięcej, czyli na listy o wadze do 50 gram. Równolegle, również w latach 90. XX w., do liberalizacji unijnego rynku pocztowego zaczęły dążyć także władze UE. W 1997 r. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjęły pierwszą dyrektywę w tej sprawie. Nakazywała ona stopniowe otwieranie rynku pocztowego we wszystkich krajach Wspólnoty. Zgodnie z nią kraje UE miały m.in. znieść monopol narodowych operatorów na przesyłki listowe o wadze powyżej 350 gram. Kolejna unijna dyrektywa pocztowa, z 2002 r., zawierała już ścisły harmonogram liberalizacji rynku pocztowego w krajach UE. Według niej miały one do 2003 r. znieść monopol pocztowy na przesyłanie listów o wadze powyżej 50 gram, a na przesyłanie tych, które ważyły do 50 gram, monopol miał wygasnąć w roku 2006.

Powyższe dyrektywy wynikały z ogólnej polityki unijnej, która zakładała, że rynek UE powinien stać się dynamiczny i konkurencyjny. Do realizacji tego celu miała posłużyć również liberalizacja ważnych sektorów gospodarki: rynku gazu, energii elektrycznej, transportu, telekomunikacji i usług pocztowych. Ich uwolnienie miało być, poprzez stworzenie konkurencji, impulsem do rozwoju gospodarki, a w konsekwencji obniżyć ceny owych usług i towarów. To samo przyświecało władzom Wspólnoty w reformie unijnego sektora pocztowego. Liberalizacja miała go otworzyć na konkurencję, a przez to uczynić usługi pocztowe tańszymi, szybszymi, bardziej efektywnymi i innowacyjnymi. Miała poprawić ich jakość, zharmonizować i zintegrować ze sobą rynki pocztowe poszczególnych krajów UE, a także zmusić narodowych operatorów pocztowych do restrukturyzacji, unowocześnienia i poszukania nowych źródeł przychodów. Wszystkie te zmiany miały pomóc poczcie w UE przetrwać, w sytuacji gdy tradycyjne listy i kartki są wypierane z rynku przez pocztę elektroniczną czy sms-y. Odkąd bowiem upowszechnił się Internet i telefonia komórkowa, liczba tradycyjnych przesyłek listowych w krajach rozwiniętych systematycznie spada (to zjawisko widać też w Polsce).

Mimo to część unijnych krajów nie chciało zgodzić się na zaproponowane przez władze UE tempo liberalizacji rynku pocztowego. Argumentowano, że narodowi operatorzy muszą mieć więcej czasu na przygotowanie się do tak dużych zmian. Inaczej poczty nie przetrwają tej liberalizacji, a tylko one – wedle owej argumentacji – są w stanie zapewnić obywatelom tych państw łatwy, równy i powszechny dostęp do usług pocztowych. Chodziło m.in. o odpowiednio gęstą sieć placówek pocztowych, o to, żeby pokrywały one cały kraj, o ich dni i godziny otwarcia oraz o to, żeby nie różnicować cen znaczków na listy krajowe w zależności od tego, skąd i dokąd są wysyłane (by np. mieszkańcy peryferyjnych obszarów wiejskich nie musieli za nie płacić więcej).

Ten opór doprowadził do tego, że w 2008 r. władze UE przyjęły jeszcze jedną dyrektywę w tej sprawie. Według niej całkowite otwarcie rynku dla większości państw członkowskich miało nastąpić z końcem 2010 r., a dla pozostałych ośmiu – Polski, Czech, Słowacji, Węgier, Litwy, Łotwy, Rumunii i Grecji – 1 stycznia 2013 r.

Czy pełna liberalizacja usług pocztowych spełnia pokładane w niej nadzieje? Spełnia, ale jak pokazują dotychczasowe doświadczenia, jest to proces podzielony na etapy i rozłożony w czasie. Jej efekty widać tylko w tych krajach, które całkowicie otworzyły swe rynki pocztowe już kilka czy kilkanaście lat temu (przypomnijmy: Polska zrobiła to dopiero na początku 2013 r.). Wzrosła tam konkurencja w całym sektorze pocztowym, rynkowy udział narodowych operatorów zmniejszył się, a jakość usług poprawiła. Pod presją rosnącej konkurencji narodowi operatorzy restrukturyzowali się. Nie pogorszył się również, wbrew obawom krytyków liberalizacji, dostęp do usług pocztowych.

Czas na przykłady. Wielka Brytania całkowicie zliberalizowała swój rynek pocztowy w 2006 r. Nie doprowadziło to wprawdzie do spadku cen zwykłych listów, ale przełożyło się na dynamiczny rozwój konkurencji i obniżenie opłat na rynku tzw. przesyłek biznesowych (czyli takich listów i paczek, które firmy wysyłają do innych firm). Zaczęły też prężnie działać firmy, które zajmują się hurtowym przesyłaniem listów, korzystając z infrastruktury brytyjskiego narodowego operatora pocztowego Royal Mail. Na czym polega ich działalność? Firmy takie podpisują umowy z innymi przedsiębiorstwami oraz instytucjami na dostarczanie ich przesyłek do klientów (mogą to być np. rachunki za prąd czy wodę). Odbierają je od nich, sortują, a potem przekazują Royal Mail, żeby ta dostarczyła je każdemu odbiorcy z osobna, płacąc jej oczywiście za tę usługę. Udział takich firm w brytyjskim rynku pocztowym wzrósł z 9,6 proc. w 2006 r. do 43,6 proc. w 2011 r.

Niemcy uwolniły całkowicie swój rynek pocztowy w 2008 r. Dzięki temu konkurencja na niemieckim rynku wzrosła, wszedł nań silny zagraniczny gracz, holenderski TNT Post. To zaś sprawiło, że ceny za przesyłanie listów zaczęły tam realnie (przy uwzględnieniu inflacji) spadać.

W Szwecji, która zdecydowała się na pełną liberalizację już w pierwszej połowie lat 90., opłaty za znaczki na listy nie rosły od tego czasu szybciej niż inflacja. Z kolei w latach 2006–2011 opłaty za znaczki na listy w ogóle się nie zwiększyły, a opłaty za przesyłanie listów hurtem (zlecane przez firmy i instytucje) spadły – ze względu na silną konkurencję w tym segmencie.

To jednak nie znaczy, że wszystko poszło tak, jak się spodziewano. Po pierwsze, jeśli chodzi o przesyłanie listów, to narodowi operatorzy wciąż mają dominującą pozycję na swych macierzystych rynkach (Deutsche Post DHL ma 90 proc. tego rynku w Niemczech, Posten AB – 88 proc. w Szwecji, PostNL – 83 proc. w Holandii), co pozwala im dyktować warunki. To dlatego w niektórych krajach, które zdecydowały się na pełną liberalizację przed 2013 r., ceny niektórych uwolnionych od monopolu usług pocztowych nie tylko nie zaczęły spadać, ale rosły równie szybko co wcześniej. Tak było np. w Wielkiej Brytanii. W Polsce, po pełnej liberalizacji rynku pocztowego na początku 2013 r., ceny na razie nie spadły. Sytuacja ta wynika z dwóch przyczyn. Po pierwsze, pomimo formalnego zniesienia monopolu narodowych operatorów w UE w niektórych krajach zachowały one jeszcze część swych przywilejów, które dają im przewagę nad prywatną konkurencją (np. w naszym kraju Poczta Polska ma nadal wyłączność na przekazy pocztowe z emeryturami i rentami).

Po drugie, trzeba pamiętać, że budowanie pocztowej infrastruktury dużo kosztuje. Rynek ten zaś nie jest dziś na tyle atrakcyjny, żeby po jego całkowitym uwolnieniu rynkowym rywalom narodowego operatora opłacało się budować w danym państwie ogólnokrajową sieć placówek pocztowych oraz sortowni od podstaw. Z kolei bez takiej sieci nie można myśleć o konkurowaniu na szerszą skalę z owymi operatorami. Dlatego na ogół dawni państwowi monopoliści nie doczekali się do tej pory na swych rodzimych rynkach poważniejszej konkurencji. Władze UE chciały temu zaradzić, nakazując narodowym operatorom, żeby prywatnym konkurentom udostępniały odpłatnie swą sieć placówek, sortownie oraz listonoszy. Jednak niektóre kraje, w tym Polska, na razie do tego się nie stosują. Pewnym rozwiązaniem wydaje się prywatyzacja narodowych operatorów. Bowiem gdy taki operator zostanie sprywatyzowany, to wówczas państwo ma mniej możliwości i powodów, by chronić jego pozycję.