Pokaż/Ukryj opcje strony

Po co nam specjalne strefy ekonomiczne?

data publikacji: 4 Września 2013

autor: Jacek Krzemiński

Na świecie jest około 3 tys. specjalnych stref ekonomicznych (SSE) i ich odpowiedników, w 135 krajach. Dlaczego są tworzone? Jakie są argumenty za, a jakie przeciw? W Polsce dyskusja na ten temat wróciła kilka miesięcy temu, gdy Ministerstwo Gospodarki zaproponowało, żeby przedłużyć funkcjonowanie polskich SSE, ale sprzeciwił się temu resort finansów.

Polski rząd ostatecznie wziął stronę resortu gospodarki i w lipcu tego roku podjął decyzję o przedłużeniu istnienia specjalnych stref ekonomicznych o sześć lat, do 2026 r. To jednak nie zakończyło polskiego sporu o SSE. Teraz dotyczy on zasad, na jakich mają one dalej funkcjonować.

Sposób na regiony z problemami

Specjalne strefy ekonomiczne i ich odpowiedniki (np. obszary wolnocłowe) istnieją obecnie m.in. w Chinach, Indiach, Iranie, Jordanii, Kazachstanie, Rosji i na Litwie. Pierwsze wydzielone obszary, przypominające dzisiejsze SSE, zaczęły pojawiać się w latach 60. XX wieku. Najpierw w Ameryce Środkowej i Azji Wschodniej, a potem także w zachodniej Europie, m.in. w Niemczech, Wielkiej Brytanii, Szwecji, Włoszech, Danii, Finlandii i Hiszpanii. W latach 80. i 90. XX pojawiły się w Europie Środkowo-Wschodniej. W tym w Polsce, Czechach, na Węgrzech i na Słowacji.

Dlaczego zaczęto tworzyć specjalne strefy ekonomiczne? Dlaczego funkcjonują one po dziś dzień? Odpowiedź zacznijmy od jednej z ich definicji:

„Specjalna strefa ekonomiczna (SSE) – wydzielona część terytorium kraju, w której działalność gospodarcza może być prowadzona na preferencyjnych warunkach, tj. przedsiębiorstwom, które uzyskały zezwolenie na działalność w strefie przysługuje pomoc publiczna w formie zwolnienia podatkowego”.

W Polsce jest to zwolnienie z podatku dochodowego, a w niektórych gminach także z podatku od nieruchomości. W naszym kraju inwestor prowadzący swą działalność w strefie może nie płacić podatku dochodowego nawet przez kilkanaście lat. Póki to zwolnienie podatkowe nie pokryje mu od 30 do 50 proc., w zależności od regionu (im dana część kraju jest mniej rozwinięta gospodarczo i ma wyższe bezrobocie, tym wyższe ulgi), kosztów inwestycji bądź dwuletnich wydatków na płace pracowników. Firmom, które inwestują w specjalnych strefach, oferuje się jednak nie tylko ulgi i zwolnienia podatkowe, ale i uzbrojone, niedrogie działki, dojazd do nich oraz inne udogodnienia.

Innymi słowy, chodzi o stworzenie obszarów z atrakcyjniejszymi warunkami prowadzenia działalności gospodarczej. Po to, żeby ściągnąć do nich jak najwięcej firm i inwestycji, a także wygrywać konkurencję o inwestorów z innymi państwami. Każdy kraj prowadzi jakąś politykę gospodarczą, szuka sposobów na pobudzenie rozwoju swej gospodarki. Jeśli jest ubogi w kapitał, próbuje ściągać inwestorów zagranicznych. Oferując często w tym celu zachęty finansowe. Jednym z tych sposobów są właśnie specjalne strefy ekonomiczne, które początkowo były ukierunkowane głównie na wsparcie i rozwój produkcji eksportowej. Dziś także temu służą, ale inne ich cele to m.in. tworzenie nowych miejsc pracy, pobudzanie rozwoju określonych branż, unowocześnianie gospodarki i ściąganie inwestorów zagranicznych.

Specjalne strefy ekonomiczne są także narzędziem polityki regionalnej państwa. W niektórych krajach, m.in. w Polsce, to jest wręcz ich główne zadanie: przyspieszanie rozwoju gospodarczego regionów (poprzez jak największe wykorzystanie ich własnych zasobów: pracy, surowców, infrastruktury, itd.) trapionych stagnacją ekonomiczną: uboższych, mniej rozwiniętych, omijanych przez inwestorów, dotkniętych wysokim bezrobociem. Tak rozumiane specjalne strefy ekonomiczne mają powstawać w tych częściach kraju, w których bez dodatkowych zachęt firmom z zewnątrz, szczególnie z określonych branż, nie opłacałoby się inwestować.

W Polsce specjalne strefy ekonomiczne zaczęły powstawać w połowie lat 90. XX w. Była to odpowiedź na problemy gospodarcze, z jakimi zmagał się nasz kraj po upadku realnego socjalizmu. Zdecydowana większość polskiego przemysłu była wtedy jeszcze w rękach państwa, a wiele państwowych zakładów nie umiało sobie radzić w nowych, wolnorynkowych warunkach. Duża ich część zbankrutowała, a pozostałe musiały przejść bolesną restrukturyzację, oznaczającą m.in. masowe zwolnienia. Dotykało to całe miasta, z których wiele było uzależnionych od bytu jednego czy kilku zakładów. Po upadku czy znaczącym ograniczeniu tych fabryk, związanym z nim miastom groziła często trwała ekonomiczna degradacja i utrzymujące się latami wysokie bezrobocie.

Rządy Polski, Czech czy Słowacji uznały, że tworzenie w takich ośrodkach oraz w regionach słabiej rozwiniętych, specjalnych stref ekonomicznych, powinno im pomóc wyjść z gospodarczych tarapatów, przyciągnąć do nich inwestorów zagranicznych, a także poprawić pozycję konkurencyjną przemysłu tych krajów.

Rezultaty utworzenia w Polsce SSE

W naszym kraju powstało 14 specjalnych stref ekonomicznych. Dzięki licznym tzw. podstrefom funkcjonują one w 146 polskich miastach i 210 gminach. A oto ich dotychczasowe efekty (dane na koniec 2012 r.):

  1. W polskich SSE utworzono dotąd 185 tys. miejsc pracy.
  2. Zainwestowano w nich 86 mld zł.
  3. Działają na ich terenie 1242 firmy.
  4. Tylko w 2012 r., mimo spowolnienia gospodarczego i niepewnej jeszcze wtedy przyszłości polskich SSE, zainwestowano w nich 6,2 mld zł i utworzono 4,2 tys. miejsc pracy.

Szczególnie ważne jest to, że nasze specjalne strefy ekonomiczne rzeczywiście bardzo przyczyniły się do podźwignięcia tych miast i powiatów, których przemysł ucierpiał i skurczył się po 1990 r. W Wałbrzychu i okolicach, gdzie zamknięto w latach 90-tych kopalnie węgla i wiele fabryk, w tamtejszej SSE powstało do końca zeszłego roku 32 tys. miejsc pracy. W Katowickiej SSE, obejmującej wiele miast Górnego Śląska, które przeżywały podobne problemy jak Wałbrzych, utworzono aż 50 tys. nowych miejsc pracy. W łódzkiej strefie (w Łodzi po 1989 r. upadł przemysł lekki) - 26 tys., a w tarnobrzeskiej (w Tarnobrzegu zamknięto dwie wielkie kopalnie siarki) – 29 tysięcy.

Równie ważne było to, że w krótkim czasie polskie specjalne strefy ekonomiczne stały się dla zagranicznych firm jedną z najważniejszych zachęt do inwestowania w naszym kraju. W wielu przypadkach to właśnie SSE przesądzały o tym, że dany inwestor zdecydował się na Polskę. Dzięki temu swe fabryki w polskich specjalnych strefach ekonomicznych wybudowało wiele znanych, wielkich międzynarodowych koncernów, takich, jak choćby General Motors, Toyota, Michelin, BSH czy Indesit. Strefy tworzyły też dobre warunki do rozwoju firm z polskim kapitałem. Dowodem na to jest fakt, że takie przedsiębiorstwa stanowią aż 50 proc. spółek, które tam zainwestowały.

Spór o specjalne strefy ekonomiczne

Polskie specjalne strefy ekonomiczne miały funkcjonować do 2020 r. W myśl założenia, że są one potrzebne tylko na pewnym etapie rozwoju gospodarczego (w najbogatszych krajach UE SSE mają śladowy wpływ na gospodarkę i nie są tam wykorzystywane jako narzędzie polityki rozwoju regionalnego). W obliczu spowolnienia gospodarczego, kryzysu strefy euro i wciąż zbyt niskiej stopy inwestycji prywatnych w Polsce (dużo niższej niż w krajach zachodnich), Ministerstwo Gospodarki uznało, że należy wydłużyć działanie naszych specjalnych stref ekonomicznych o 6 lat. Argumentując, że SSE „są skutecznym instrumentem konkurowania o nowe inwestycje, oferują wygodną i bezpieczną dla budżetu państwa formy pomocy publicznej, nowoczesne miejsca pracy (w tych polskich powiatach, gdzie znajduje się specjalna strefa ekonomiczna bezrobocie jest niższe czasem nawet o 3 proc., a PKB wyższe nawet o 7,5 proc. niż w powiatach bez strefy), zwiększone wpływy do budżetów lokalnych, stymulują władze lokalne do uzbrajanie terenów, powodują napływ innowacyjnych technologii i inicjują powstawanie struktur klastrowych”.

Państwowa Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych (PAIIZ) oraz ekonomiści, opowiadający się za przedłużeniem istnienia polskich SSE, twierdzili, że jeśli wciąż chcemy ściągać kapitał zagraniczny, to musimy je dłużej utrzymywać. Ponieważ konkurencja między krajami o ten kapitał jest obecnie bardzo ostra. Państwa rywalizują także za pomocą specjalnych stref ekonomicznych. Ciąg dalszy tego toku myślenia był następujący: Polska konkuruje o inwestycje zagraniczne głównie z krajami Europy Środkowo-Wschodniej, szczególnie z Czechami. Dopóki więc SSE będą istnieć w tych krajach, to i my powinniśmy je mieć.

Ministerstwo Finansów, krytycznie nastawione do pomysłu przedłużenia funkcjonowania SSE w Polsce, przekonywało z kolei, że to drogi sposób pobudzania gospodarki: od 1998 r. zwolnienia podatkowe w strefach kosztowały budżet naszego państwa około 10 mld zł. Resort zwrócił też uwagę, że w polskich strefach działają nie tylko innowacyjne firmy z sektora wysokich technologii, ale i np. wytwórcy bielizny, czy balonów. Wiceminister finansów, Maciej Grabowski, zadał pytanie, czy należy wspierać także tego rodzaju działalność gospodarczą. Wyraził również opinię, że nasze strefy działają najlepiej (tzn. powstaje w nich najwięcej inwestycji i nowych miejsc pracy) w tych miastach, które i tak już są dobrze uprzemysłowione, a nie w najmniej rozwiniętych gospodarczo, mających najwyższe bezrobocie częściach kraju. Był to pogląd o tyle uzasadniony, że rzeczywiście duża część najlepiej działających polskich SSE to strefy założone w dużych i stosunkowo dobrze rozwiniętych ośrodkach (Górny Śląsk, Łódź, Trójmiasto, Bydgoszcz, Wrocław, Wałbrzych itd.). Te zaś , w których powstało najmniej miejsc pracy, to Słupska, Suwalska, Kamiennogórska i Starachowicka SSE, czyli obejmujące peryferyjne, gorzej radzące sobie gospodarczo i cechujące się wysokim bezrobociem części kraju. Jednak z drugiej strony, w każdej z tych stref powstało po kilka tysięcy miejsc pracy, co np. w przypadku Suwałk oznaczało rozwój przemysłu na niespotykaną wcześniej w tym mieście skalę (powstało na terenie strefy 2,4 tys. miejsc pracy , czyli bardzo dużo, jak na 60-tysięczne miasto). Trzeba też uwzględnić fakt, że poszczególne strefy bardzo różnią się od siebie wielkością. Na przykład: Katowicka i Wałbrzyska mają po 2 tys. ha, a Suwalska czy Kamiennogórska po 300 hektarów.

Polski spór o SSE wpisuje się w szerszą dyskusję ekonomiczną. Dyskusję na temat skali i charakteru interwencjonizmu państwa w gospodarce. Z jednej strony jest szkoła neokeynesowska, według której niektórych celów społecznych, czy gospodarczych nie da się osiągnąć, zdając się wyłącznie na działanie rynku. Wychodząc z tego założenia, neokeynesiści mówią, że różnic w poziomie rozwoju gospodarczego między regionami danego kraju nie zniweluje się bez pomocy państwa, że musi ono wspierać określone sektory gospodarki. Ich zdaniem dzieje się tak np. wtedy, gdy w wyniku zmian cywilizacyjnych (np. rozwoju technologicznego) niektóre branże zanikają czy kurczą się, a inne szybko rozwijają. Częściom kraju, w które takie zmiany najbardziej uderzają, trzeba – według neokeynesistów – pomóc w dostosowaniu się do tych trendów.

Z drugiej strony mamy myśl neoliberalną, która zakłada, że różnice w poziomie rozwoju gospodarczego między regionami są czymś naturalnym i najlepiej byłoby, gdyby zmniejszały się one samoistnie. W opinii niektórych przedstawicieli tego nurtu specjalne strefy ekonomiczne zakłócają działanie sił rynkowych, tworzą nierówną konkurencję nie tylko między miastami (nie we wszystkich ośrodkach miejskich o zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego funkcjonują SSE), ale i przedsiębiorstwami. Bo te, które mają swe siedziby w strefach i korzystają dzięki temu ze zwolnień podatkowych, są w lepszej sytuacji niż firmy, które działają poza SSE. Ktoś mógłby powiedzieć, że przecież każdy może przenieść swe przedsiębiorstwo do strefy. To jednak nie jest takie oczywiste. W niektórych przypadkach po prostu nie da się przenieść siedziby firmy do innego miasta, np. wtedy, gdy jest związana ona ze swym lokalnym rynkiem. Poza tym przenoszenie siedziby do strefy jest dość kosztowne i nie zawsze opłacalne. Zazwyczaj nie wchodzi to w grę w przypadku małych firm.

Kto w tym sporze ma rację, będzie zapewne kwestią otwartą jeszcze przez długie lata.