Pokaż/Ukryj opcje strony

Budżet państwa

podstawowy plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa (władzy rządowej), uchwalany na okres roku budżetowego (w większości krajów rok budżetowy pokrywa się z rokiem kalendarzowym, ale np. w Wielkiej Brytanii zaczyna się w kwietniu, w Stanach Zjednoczonych w październiku).

Jako dochody budżetu państwa uwzględnia się m.in.: wpływy z podatków pośrednich i bezpośrednich, dochody niepodatkowe (np. cła), dochody jednostek budżetowych oraz dochody zagraniczne. Mianem wydatków określa się m.in. koszty dotacji, obsługi długu publicznego, obsługi sfery budżetowej, rozliczeń z bankami, subwencji dla gmin oraz rezerw ogólnych.

Termin „budżet” pochodzi od łacińskiego słowa bulga, oznaczającego skórzany mieszek przeznaczony do zbierania dochodów. Słowo to przyjęło się następnie w wielu językach (ang. budget, starofr. bougette, fr. le budget). Dla historycznego rozwoju instytucji budżetu znaczenie miało kilka zdarzeń, które rozstrzygnęły o jej współczesnym kształcie. Wśród nich wymienić należy – poza oddzieleniem majątku publicznego od majątku królewskiego – rozwijanie stosunków towarowo-pieniężnych, parlamentaryzm, funkcje socjalne i gospodarcze państwa, rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i finansowych oraz procesy integracyjne zachodzące we współczesnym świecie. Pierwszy polski budżet został uchwalony przez Sejm Rzeczypospolitej w 1768 r. i był jednym z wcześniejszych w Europie.

Pojęcie budżetu państwa

Budżet państwa to:

- plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów sporządzony na okres roku budżetowego,

- fundusz scentralizowanych środków pieniężnych gromadzonych i rozdzielanych w ciągu roku, w związku z realizacją zadań państwa,

- akt normatywny najwyższej rangi, ponieważ jest uchwalany w formie ustawy.

W związku z tym pojęcie budżetu państwa może być rozumiane w trzech aspektach:

- ekonomicznym – pewien fundusz pieniężny,

- prawnym – pewien akt normatywny,

- technicznym (konstrukcja techniczna) – wszelkie czynności związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków budżetowych.

Budżet państwa stanowi prawną podstawę działalności władzy wykonawczej (rządu). Jest upoważnieniem dla władzy wykonawczej do dokonywania wydatków i ściągania dochodów. Jest zarazem aktem upoważniającym władzę wykonawczą do gospodarowania publicznymi funduszami. Uchwalenie budżetu, a następnie przyjęcie sprawozdania z jego wykonania, jest aktem politycznego zaufania władzy ustawodawczej dla rządu. Przyjęcie budżetu następuje w wyniku konsensusu między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz grupami interesów.

W Polsce budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku zwanego rokiem budżetowym, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Następnie budżet jest ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa i staje się wówczas aktem prawnym umożliwiającym organom wykonawczym jego realizację.

W wyjątkowych sytuacjach, np. z powodu trudności politycznych, gospodarczych czy też klęsk żywiołowych, gdy Rada Ministrów nie może w ustawowym terminie przedstawić parlamentowi projektu ustawy budżetowej na cały rok, przedkłada parlamentowi projekt ustawy o prowizorium budżetowym, czyli przejściowy plan finansowy, w którym dochody i wydatki są ujęte w okresie krótszym niż rok. Prowizorium traci moc z chwilą uchwalenia ustawy budżetowej.

Funkcje budżetu państwa

Funkcje budżetu odzwierciedlają jego istotę i rolę w procesie społeczno-ekonomicznym państwa. Mogą one wpływać pobudzająco na rozwój gospodarczy kraju lub go ograniczać. Są to:

- funkcja redystrybucyjna – budżet państwa, przejmując podatki, cła i inne opłaty od przedsiębiorstw i gospodarstw domowych dokonuje ich rozdziału pomiędzy inne podmioty, zarówno w wyniku transferów nieodpłatnych (renty, emerytury, pomoc publiczna, nieoprocentowane kredyty), jak i przez zakup dóbr i usług na rynku,

- stabilizacyjna – budżet łagodzi wahania cyklu koniunkturalnego i zapewnia zrównoważony wzrost gospodarki,

- fiskalna – budżet przejmuje podatki, cła i inne opłaty,

- bodźcowa/stymulująca – przez redystrybucję dochodu (zwłaszcza zakupy dóbr i usług, ale także dotacje i subwencje) budżet stymuluje działalność podmiotów gospodarczych, podaż, popyt i ceny.

Zasady budżetowe

Tworzenie budżetu państwa wymaga spełnienia szczegółowych zasad, które określają pożądane cechy budżetu, dotyczące zakresu treści budżetu oraz jego konstrukcji. Do najważniejszych z nich należą:

- zasada równowagi – postulat, aby kwota planowanych wydatków znalazła pełne pokrycie w przewidywanych dochodach, co sprowadza się do bilansowania budżetu w taki sposób, aby nie generował on deficytu budżetowego;

- zasada jedności formalnej – zgodnie z którą w jednym czasie w jednym państwie może istnieć tylko jeden budżet, gdyż tylko w takiej sytuacji jest możliwe sprawowanie realnego nadzoru władz ustawodawczych nad władzami wykonawczymi. W Polsce przeczy tej zasadzie istnienie parabudżetów, jakimi są fundusze celowe;

- zasada jedności materialnej – postuluje, aby wszystkie dochody wpływały do jednego budżetu i z niego były finansowane wszystkie wydatki. Wyklucza to możliwość związania określonego wydatku z konkretnym źródłem dochodu, jak to było np. w przypadku tzw. podatku drogowego;

- zasada powszechności – wszystkie podmioty gospodarki publicznej powinny być powiązane z budżetem albo metodą finansowania brutto (bezpośrednio) albo netto (pośrednio);

- zasada zupełności (ustrojowo-konstytucyjna) – określa udział państwa w gospodarce (teoretycznie rozwiązanie tego problemu nie istnieje). Istnieją tutaj dwa podejścia:

- podejście klasyczne – zakłada, że zasada zupełności jest zachowana wówczas, gdy wszelka działalność gospodarcza państwa znajduje swoje odzwierciedlenie w budżecie. Takie ujęcie problemu dopuszcza jedynie finansowanie bezpośrednie, a więc budżetowanie brutto. Wszystkie dochody i wydatki jednostek budżetowych są ujmowane wówczas w planie budżetowym jako dochody i wydatki budżetu;

- podejście modernistyczne – uznaje zasadę zupełności budżetowej za spełnioną, jeśli jednostki sektora publicznego mają jakiekolwiek powiązanie z budżetem państwa. Jest to tzw. finansowanie budżetowe pośrednie lub budżetowanie netto. Jednostki budżetowe rozliczają się wówczas z budżetem według salda debetowego lub kredytowego, dotyczącego zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków zgromadzonych na wydzielonym rachunku dochodów własnych;

- zasada dualizmu budżetowego – postuluje opracowywanie, poza budżetem operacyjnym (obowiązującym w cyklach rocznych), budżetu majątkowego w cyklach dwu- lub trzyletnich. Zasada w Polsce nie jest realizowana;

- zasada szczegółowości – wydatki i dochody budżetu powinny być ujęte ze stosowną szczegółowością, związaną z określeniem zakresu swobody władzy wykonawczej. Celem realizacji tej zasady jest ograniczenie możliwości nadinterpretacji i nadużyć w trakcie wykonywania budżetu. Zasada ma związek z klasyfikacją budżetową;

- zasada operatywności – budżet wymaga opracowania w układzie podmiotowym, co oznacza wskazanie zadań zarówno w zakresie gromadzenia dochodów, jak i realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów;

- zasada przejrzystości – budżet powinien być przedstawiony parlamentowi i społeczeństwu w możliwie przejrzystym układzie, spopularyzowany w środkach masowego przekazu, ułatwiając przez to ocenę jego wykonania;

- zasada jawności – postuluje jawność procesu przygotowywania, uchwalania, realizacji i kontroli budżetu. Zarówno ustawa budżetowa, jak i sprawozdanie z jej realizacji mają być ogłaszane w sposób ogólnodostępny (Dziennik Ustaw);

- zasada gospodarności (racjonalności) – wymaga racjonalnego, czyli oszczędnego wydatkowania środków budżetowych;

- zasada realności – postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków (część doktryny tej zasady nie uznaje);

- zasada jednoroczności (rygoru budżetowego) – zasada przyjmująca coroczność, periodyczność budżetu;

- zasada uprzedniości – zasada uchwalenia budżetu przed terminem jego obowiązywania, a więc przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Od tej zasady istnieją pewne odstępstwa:

- prerogacja budżetu – przedłużenie ważności budżetu ubiegłorocznego na pewien okres roku następnego;

- prowizorium budżetowe – skrócona wersja ustawy budżetowej;

- funkcjonowanie gospodarki budżetowej na podstawie projekt budżetu. Polskie prawo dopuszcza jedynie prowizorium, jako odstępstwo od zasady uprzedniości.

Budżet państwa a ustawa budżetowa

Ustawa budżetowa jest pojęciem szerszym. Budżet jest jednym, ale nie jedynym załącznikiem do ustawy. Załącznikami są np. zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych. Ustawa budżetowa zawiera więc budżet i inne plany finansowe. Budżet jest podstawowym planem, na podstawie którego dokonuje się znaczących wydatków.

Dochody budżetowe

Klasyfikacja:

- bezzwrotne: podatki, cła i czynsze,

- zwrotne: kredyty, pożyczki, weksle i obligacje.

Wydatki budżetowe

Klasyfikacja według działów:

- rolnictwo,

- nauka,

- oświata i wychowanie,

- szkolnictwo wyższe,

- ochrona zdrowia,

- opieka społeczna,

- administracja publiczna,

- wymiar sprawiedliwości,

- urzędy naczelnych organów władzy,

- ubezpieczenia społeczne,

- obrona narodowa,

- bezpieczeństwo publiczne.

Klasyfikacja według przeznaczenia:

- dotacje do podmiotów gospodarczych,

- dotacje do gospodarstw komunalnych i mieszkalnictwa,

- ubezpieczenia społeczne,

- obsługa długu krajowego,

- obsługa zadłużenia zagranicznego,

- subwencje dla gmin,

- wydatki bieżące jednostek budżetowych,

- wydatki inwestycyjne.

Wydatki mogą być finansowane z:

1) podatków (przy zrównoważonym budżecie): według twierdzenia Haavelmo (o zrównoważonym budżecie) wzrost wydatków państwa o 1 £, który jest finansowany przez taki sam wzrost podatków, zwiększa dochód o 1 £. Oznacza to, że każdy cel dotyczący dochodu można zrealizować bez konieczności zwiększania deficytu budżetowego.

2) za pomocą deficytu: wydatki finansowane deficytem mogą bardziej stymulować dochód i zatrudnienie. W ramach tego sposobu wyróżnia się:

- finansowanie przez kreację dodatkowej bazy monetarnej – jeśli jest dokonywane w drodze bezpośredniego „drukowania” pieniądza, to praktycznie nie powoduje kosztów. Jeśli dokonuje się go za pośrednictwem porozumień między rządem a bankiem centralnym, które ustalają stopę procentową na poziomie niższym od rynkowego, to wówczas generuje minimalne koszty;

- finansowanie za pośrednictwem emisji obligacji państwowych – ten sposób jest bardziej kosztowny. Pozostawia bazę monetarną na niezmienionym poziomie i powoduje wzrost stóp procentowych. Jego skutkiem jest m.in. wypieranie przez wydatki państwa inwestycji prywatnych.